各相关单位：

为进一步规范政府与社会资本合作（PPP）项目管理，加快PPP项目落地，推进深化县城基础设施投融资体制改革试点，现将《嘉善县政府和社会资本合作（PPP）项目操作细则》印发给你们，请遵照执行。

附件：嘉善县政府和社会资本合作（PPP）项目操作细则

嘉善县发展和改革局      嘉善县财政局

2016年7月26日

嘉善县政府和社会资本合作（PPP）项目操作细则

第一章 总则

第一条 为规范政府与社会资本合作项目（以下简称“PPP项目”）管理，保证项目实施质量，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（六部委令25号）、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）和《嘉善县深化县城基础设施投融资体制改革试点方案》（善政发[2015]116号）、《嘉善县推进政府和社会资本合作（PPP）模式实施办法（试行）》（善政办发[2015]102号）等法律法规及有关规定，结合我县实际，特制定本操作细则。

第二条 本细则适用于嘉善县境内开展政府与社会资本合作项目的管理。

第三条 政府和社会资本合作项目管理遵循科学决策、分类推进、公开透明、积极稳妥、依法管理、诚信守约的原则。
　　第四条 政府和社会资本合作模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，项目范围包括但不限于燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老、文化体育等公共服务项目，以及交通、水利、资源环境和生态保护等项目。

其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

第五条　政府和社会资本合作项目的具体模式。
　　经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。
　　准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。
　　非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。

第六条 PPP项目中心负责县级PPP项目的综合管理，并对镇级PPP项目做好业务指导。

第七条 项目实施机构是县、镇人民政府、街道办事处或其授权的相关职能部门及事业单位；负责做好项目准备、采购、执行和移交等工作。

第二章 计划与评审

第八条　PPP项目实行项目储备制度。PPP项目中心会同有关部门按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则，对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性的初步审核，审核通过的项目列入PPP项目储备库。

社会资本方也可以作为PPP项目的发起人，由社会资本方发起的PPP项目以项目建议书的方式向PPP项目中心推荐。

第九条 PPP项目储备库实行动态管理。PPP项目中心统筹考虑项目成熟度、可实施程度等，分批次向社会公布推介。

列入推介项目名单的，项目实施机构应及时提交可行性研究报告，最晚应在推介项目名单下发一个月内提交。

第十条 PPP项目中心从推介项目名单中筛选近期拟实施的项目，分步开展项目前期评估论证。需论证项目的项目实施机构或行业主管部门向PPP项目中心提交相关资料，新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和实施方案。

项目实施机构可以聘请中介机构编制PPP项目实施方案。实施方案应明确政府可以提供的核心条件、社会投资者应当具备的条件，应附草拟的PPP项目合同条款和招标方案。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。

第十一条  县级项目由PPP项目中心牵头，会同行业主管部门组织财政、住建、国土、环保、物价、法制等部门，邀请相关专家，开展实施方案和“物有所值”评价工作。对政府付费或财政补贴的项目，开展财政承受能力论证。对不同合作方式所对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析。其前期工作经费纳入财政预算管理。

镇级PPP项目由各镇人民政府、街道办事处负责开展“物有所值”评价和财政承受能力论证，通过后由PPP项目中心牵头开展PPP项目方案评审。

第十二条 项目实施机构根据评审意见，对项目实施方案修改完善后报县政府批准，明确项目经济技术指标、经营服务标准、投资构成及出资额度、投资回报方式、风险分担、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺、社会投资者选择方式等核心事项。

第三章 采购与审批

第十三条 实施方案批准后，项目实施机构严格按照财政部《关于印发<政府和社会资本合作项目政府采购管理办法>的通知》（财库〔2014〕215号）、《招标投标法》、《政府采购法》及有关规定执行。根据项目的不同属性和模式，通过公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判等不同方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，择优选择诚实可信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等协商原则，明确政府和项目公司间的权利与义务。项目涉及产权交易的，按项目性质进入公共资源交易中心进行公开、公平、公正竞价。对采取竞争性谈判或邀标方式的，应测算配置资源价值、评估价格、财政补贴等主要条件。
    第十四条 项目实施机构应当在中标或成交通知书发出后30日内，经本级政府授权同意与中标或成交的社会投资者依法合规签订双方认可的PPP合作协议（或项目合同或特许经营协议、股权投资协议、政府购买服务协议等），确定合作双方的权利、责任和义务。

需要成立项目公司或项目合作机构（以下称项目公司）的PPP项目，合作双方应在合作协议中依法约定。

第十五条 项目合作协议应包括但不限于以下内容：

1.项目名称、内容；

2.合作模式、合作期限及相关合作内容（采取特许经营方式的，应载明具体方式、区域、范围、期限等）；

3.项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等事项；

4.所提供的产品或者服务的数量、质量和标准；

5.设施权属，以及相应的维护和更新改造；

6.绩效指标及监测评价机制；

7.投融资期限和方式；

8.投资回报或收益取得方式，价格或收费标准的确定方法与调整机制，超额收益分享机制及动态补偿机制；

9.政府和社会投资者风险划分；

10.社会投资者的权利和义务；

11.履约担保；

12.政府承诺和保障；

13.应急预案和临时接管预案；

14.退出及项目移交机制；

15.变更、提前终止及补偿；

16.违约责任（政府和社会资本双方违约责任及追究办法）；

17.争议解决方式；

18.各方认为应约定的其他事项。

具体条款可根据不同项目不同模式，按照《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）要求规范制订，在专业机构出具意见的基础上，由项目实施机构会同相关职能部门、PPP项目中心共同协商，并根据谈判结果研究完善，确保内容全面、规范、有效。

第十六条 PPP项目合同体系主要包括但不限于政府和社会资本方签订的合作协议、运营管理合同、建设管理合同、项目融资合同和外包服务合同等。项目合作协议和特许经营协议等其他相关合同应报PPP项目中心备案。

第十七条 合同期限应当根据PPP项目的行业特点、经营规模、经营方式、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回报期等综合因素确定，合作期限原则上最长不超过30年，最短不少于10年。

对于投资规模大、回报周期长的PPP项目，可以由项目实施机构与社会投资者根据项目实际情况，约定超过前款规定的合作期限。法律、法规对PPP项目合作期限另有规定的，从其规定。
　　第十八条 在合作协议中，政府可以承诺与项目有关的土地使用、相关配套基础设施和公共服务的提供、防止不必要的竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、服务的政府采购等内容，但不得承诺固定投资回报以及法律、法规禁止的其他事项。行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响合作协议履行。
　　第十九条  PPP项目的风险划分，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，由适宜承担的一方承担相应的风险。原则上项目设计、融资、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府或政府授权的项目实施机构对社会投资者或项目公司，按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。除法律法规另有规定外，政府或政府授权的项目实施机构不得以任何方式提供偿债担保，以防范政府债务风险。
　　第二十条 项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，发改、住建、国土、环保等审批部门要创新PPP项目审批流程，简化办理手续，优化办理程序，设立审批绿色通道。

项目合同签署前，政府或项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的，有关部门应在项目合同签署后，按照合同约定和项目建设需要办理变更手续。

第二十一条 PPP项目如属于《政府核准的投资项目目录》内的固定资产投资项目，按照核准目录规定的核准权限报送投资主管部门核准；《政府核准的投资项目目录》以外的固定资产投资项目，则实行备案制，由项目实施机构按照有关规定向投资主管部门完成备案后，报批初步设计。

对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，建成的项目经依法批准可以抵押，实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入应纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，按有关规定以合理方式确定出资人，制定作价出资或者入股方案，经县人民政府批准后实施。

对与社会公共利益密切相关，涉及诸多利益群体或较大利益群体、社会关注度高的重大项目，项目实施机构应依法开展重大项目社会稳定风险评估。

第四章 建设与执行

第二十二条 社会投资方或项目公司应按照合同约定，履行设计、建造等合同义务。法律规定应开展项目设计、施工和监理招标的，项目公司须依法办理相关手续。社会投资方或项目公司应确保合作项目的设计、施工，符合国家规定的标准规范，项目财务管理符合国家财经法规和会计准则。
　　第二十三条 社会投资方或项目公司应按照合作协议规定，确保项目及时融资并顺利建成运营管理，若原来融资方案无法保证项目融资到位，社会投资方应及时制定替代方案，报县人民政府批准后签订补充协议并实施。

财政部门要严格履行合同约定，对政府负有支付义务的合同费用要纳入财政预算。需要政府方提供财政补助的PPP项目，应当严格按照预算法规定，综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况，合理确定财政付费总额和分年度数额，并与政府年度预算和中期财政规划相衔接，确保资金拨付需要。
    政府金融主管部门应加强与人民银行及各大商业银行、保险机构、政策性、开发性金融机构、基金公司的联系、沟通和合作，建立健全沟通协作机制，积极促进政府和社会资本合作。

第二十四条 因法律、行政法规修改，或者政策调整损害社会投资者预算利益，或者根据公共利益需要，要求社会投资方提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予社会投资方相应补偿。

第二十五条 项目实施机构应当按照合作协议严格履行有关义务，为社会投资方建设、运营合作项目提供便利和支持，提高公共服务水平。

社会投资方或项目公司应依照法律法规、标准规范和合作协议提供安全、优质、高效、便利且无歧视性的公共服务，定期对项目设施进行检修、保养和更新改造，保证设施正常运行。合作协议存续期间发生争议，当事各方在争议解决过程中，应当继续履行合作协议义务，保证公共产品或公共服务的持续性和稳定性。

第二十六条在项目运营期间，财政部门应会同相关职能部门，积极建立政府、社会资本方、服务使用者共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。

对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。项目评估鼓励推行政府部门和社会资本之外的第三方评审机制。

第二十七条 政府方可按照合作协议约定的机制，根据项目实施情况、公众满意度、中期评估结果、绩效评价结果等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理，项目可持续运营。

政府价格主管部门按照相关法律、法规规定和合作协议的约定调整价格。财政补贴应以项目运营绩效评价结果为依据，从“补建设”向“补运营”转变，建立动态补贴机制，除最低需求风险外，政府补贴不得承诺社会资本回报水平。
    第二十八条 在项目实施前或实施过程中，项目合作协议确定的建设内容、规模、建设期限、投资回报机制、价费调整等涉及重大变更的，或因法律、法规、规章或政府有关规划、服务标准和政策调整等原因导致合作协议无法履约的，均应依法按程序报县政府批准。如协议变更可能对政府和社会资本合作项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。合作期限届满后有必要延长的，按照有关规定经充分评估论证，协商一致并报县政府或其授权的部门批准后可以延长。

第五章 移交与退出

第二十九条 合作期限内，如遇不可抗力或违法违规违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目实施持续运行，保证公共利益不受侵害。

因法律、法规、规章修改或者废止，或者政策重大调整的，为了公共利益需要，经县政府批准后，项目实施机构可以提前终止项目，但应按照合作协议的约定给予合理补偿。

项目实施机构依法提前终止项目的，应当于6个月前将收回理由、收回日期等书面通知社会投资者或项目公司，并进行公告。社会投资方或项目公司可以在收到通知后30日内提出书面申辩或者要求举行听证会。
    项目提前终止的，协议当事人应当按照合作协议约定，以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。
    第三十条 合作期满后，PPP项目中心会同行业主管部门、项目实施机构组建项目移交工作组，按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，办妥法律过户和管理权移交手续，并依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

第三十一条 提前终止项目或合作期限届满，政府决定对该项目继续采用PPP模式运作的，项目实施机构应当按照本办法的规定重新选择合作伙伴。合作条件应根据当时经济社会发展情况重新设定。因合作期限届满而重新选择合作伙伴，原社会投资方有意愿继续合作的，在同等条件下，原社会投资者优先。新的合作伙伴选定之前，项目实施机构和原社会投资方应当制定预案，保障公共产品或公共服务的持续稳定提供。

第三十二条 项目实施机构与社会投资方或项目公司应当制定应急预案，在突发自然灾害、战争灾害、事故灾害以及公共卫生、社会治安等公共事件时，最大限度的保证公共产品和公共服务的正常提供。

第六章 监督与管理

第三十三条  PPP项目中心、各行业主管部门、发改、财政、审计以及其他有关行政管理部门，按照“各司其职、依法监管”的原则，对PPP项目事前事中事后进行监督管理。
    行业主管部门负责本行业PPP项目的谋划和实施落实，监督社会投资方或项目公司执行有关行业管理规定及标准、规范，履行合作协议，及时纠正社会投资方不符合合作协议的行为，依法查处社会投资方或项目公司的违法行为。财政部门负责对PPP项目财政资金的使用进行监督。审计部门负责依法对PPP项目相关业务进行审计。发改、物价、国土、住建、环保、金融等部门在各自职能范围内依法履行监督管理职责。列入推介名单及已经启动洽谈的储备项目，项目实施机构应每月向行业主管部门和PPP项目中心报送进度。
    第三十四条 除涉及国家秘密、商业秘密等依法不予公开的信息外，项目实施机构和社会投资方应当将项目的实施方案、相关合作协议、招标采购文件、变更或终止情况、建设运营情况、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表以及其他关系公众利益的信息及时向社会公告。

社会资本方应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标，并依法接受年度财务审计。PPP项目涉及直接融资行为的，应当及时做好相关信息披露。任何单位和个人可依法对PPP项目实施活动进行监督，有权向相关行政管理部门进行投诉和举报，申请参与有关听证会，并向PPP项目中心或政府授权的项目实施机构提出有关建议。
    第三十五条 社会资本方违反法律、行政法规和国家强制性标准，严重危害公共利益，或造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的，有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚；拒不改正、情节严重的，可以终止合作协议（或项目合同或特许经营协议、股权投资协议、政府购买服务协议等），构成犯罪的，应根据相关法律规定承担法律责任。
    第三十六条 社会资本方与项目实施机构就合作协议发生争议并难以协商、调解达成一致的，可以依法提起诉讼。社会资本方对行政主管部门就特许经营活动、投资开发活动、运营管理活动作出的具体行政行为不服的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或行政诉讼。

第七章 附则

第三十七条 本办法自2016年9月7日起施行。

关于印发《嘉善县政府和社会资本合作（PPP）项目操作细则》的通知.pdf