嘉善县人民政府

行政复议决定书

嘉善政复〔2023〕40号

申请人：邓某某

被申请人：嘉善县市场监督管理局

第三人：嘉兴某某食品有限公司

申请人邓某某不服被申请人嘉善县市场监督管理局作出的处理结果告知（善市监举不立告〔2023〕05**1号），向本机关申请行政复议。本机关于2023年5月23日收到申请人邮寄的申请书及证据材料，依法予以受理。被申请人在法定期限内提交了书面答复及相关证据、依据材料。经审查，本机关认为嘉兴某某食品有限公司与本案具体行政行为有利害关系，故于2023年6月5日追加嘉兴某某食品有限公司为第三人参加行政复议。第三人在法定期限内提交了书面答复及证据。本案现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人对申请人关于嘉兴某某食品有限公司生产的某某曲奇（巧克力味，96克/盒）的举报作出的处理结果（善市监举不立告〔2023〕05**1号《举报不予立案告知书》）并责令其重新作出具体行政行为。

申请人称：一、关于案件事实的问题。1.GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》没有关于食品中复合配料使用的食品添加剂展开标识的规定。某某曲奇配料标注中“食品添加剂[复配膨松剂（碳酸钙、焦磷酸二氢二钠、碳酸氢钠、磷酸二氢钙、淀粉）]”是对复合配料牛奶蛋羹味糕点馅和复合配料巧克力味花蓓丝中使用的食品添加剂展开标识，不是某某曲奇中直接使用的食品添加剂，该标注符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的相关规定，明显于法无据，事实依据不足。2.某某曲奇（巧克力味，96克/盒）配料中巧克力味花蓓丝带入的羟丙基二淀粉磷酸酯等食品添加剂，系该产品非直接使用的食品添加剂，在食品添加剂项中标注，明显不符合 GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》附录B.4.1关于“非直接使用的食品添加剂不在食品添加剂项中标注”的规定，被申请人认为上述食品配料标注违法事实不成立，明显不符合前述规定，系认定事实不清，依据不足。二、关于适用依据的问题。被申请人适用的《市场监督管理行政处罚程序规定》第19条是应当立案，而非不予立案。因此，被申请人据此作出不予立案决定，系适用规章依据错误。三、违反法定程序的问题。1.被申请人作出对申请人不利的不予举报奖励行政决定之前，未告知申请人，并给予其陈述和申辩的机会。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会”的规定，不具备合法性。2.被申请人未全面、准确公布、告知不予奖励的事实根据、法律依据，其未保护申请人知情权、监督权等合法权益，程序不正当。

申请人提供了以下证据：

1.《举报不予立案告知书》（善市监举不立告〔2023〕05***号）；

2.投诉和举报信；

3.申请人公民身份证明。

被申请人答复称：一、被申请人于2023年5月8日作出《举报不予立案告知书》（善市监举不立告〔2023〕05***号），事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处理适当、程序合法。2023年3月26日，被申请人收到申请人的投诉举报信，具体举报内容为：嘉兴某某食品有限公司委托浙江某某食品有限公司2022年11月21日生产96克/盒某某曲奇（巧克力味）标签标注“配料：……巧克力味花蓓丝[水，麦芽糖（食用玉米淀粉，水），精炼植物油，白砂糖，食品添加剂（羟丙基二淀粉磷酸酯，刺槐豆胶，山梨酸钾，乳酸）……]……食品添加剂[复配膨松剂（碳酸钙、焦磷酸二氢二钠、碳酸氢钠、磷酸二氢钙、淀粉）]”（条形码：6**4）（包括但不限于此时间），根据《卫生部关于<预包装食品标签通则（GB7718-2011）>问答（修订）》六十五“关于标准附录B食品生产者在配料表中标示食品添加剂时，必须从附录B中选择一种标示形式……”的规定，上述食品配料中巧克力味花蓓丝带入的羟丙基二淀粉磷酸酯等食品添加剂，系某某曲奇（巧克力味）非直接使用的食品添加剂，而复配膨松剂食品添加剂系某某曲奇（巧克力味）直接使用的食品添加剂，由此可见，该食品直接使用的食品添加剂和非直接使用的食品添加剂均在食品添加剂项中标注，不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》附录B.4.1“直接使用的食品添加剂应在食品添加剂项中标注……非直接使用的食品添加剂不在食品添加剂项中标注”的规定。2023年4月20日，被申请人依法对第三人嘉兴某某食品有限公司进行现场检查，第三人提供了涉案产品包装，并对标签的配料标注进行了确认，明确了配料中直接使用与未直接使用的食品添加剂内容。同时第三人还提供了第三方检测报告表明标签合格。被申请人认为：第三人销售的96克/盒某某曲奇（巧克力味）的标签符合规定。1.当事人涉案食品中标注的食品添加剂分为直接使用的食品添加剂和非直接使用的食品添加剂。经调查，涉案食品配料标注内容为“牛奶蛋羹味糕点馅[精炼植物油，食品添加剂（山梨糖醇液，微晶纤维素，聚甘油脂肪酸脂，甘油，卡拉胶，β-胡萝卜素），白砂糖，水，水磨糯米粉（糯米，水），乳粉，全脂加糖炼乳，50%加糖蛋黄液（鸡蛋、白砂糖），乳清蛋白粉，鸡蛋蛋白粉，食品用香精]……巧克力味花蓓丝[水，麦芽糖（食用玉米淀粉，水），精炼植物油，白砂糖，食品添加剂（羟丙基二淀粉磷酸酯，刺槐豆胶，山梨酸钾，乳酸）……]……食品添加剂[复配膨松剂（碳酸钙、焦磷酸二氢二钠、碳酸氢钠、磷酸二氢钙、淀粉）]”。上述配料标注中的食品添加剂（山梨糖醇液，微晶纤维素，聚甘油脂肪酸脂，甘油，卡拉胶，β-胡萝卜素）是复合配料“牛奶蛋羹味糕点馅”使用的食品添加剂，上述配料标注中的食品添加剂（羟丙基二淀粉磷酸酯，刺槐互胶，山梨酸钾，乳酸）是复合配料“巧克力味花蓓丝”使用的食品添加剂，上述添加剂属于非直接使用的食品添加剂。上述配料标注中的“食品添加剂[复配膨松剂（碳酸钙、焦磷酸二氢二钠、碳酸氢钠、磷酸二氢钙、淀粉）”属于直接使用的添加剂。涉案产品的标识，对复合配料牛奶蛋羹味糕点馅、巧克力味花蓓丝的配料内容进行了展开，并标注了配料中的食品添加剂项（具体食品添加剂的名称标注方式进行了转变），这种标注方法真实准确反映了配料的详细内容，便于让消费者知晓原始配料中食品添加剂的使用情况，不会造成消费者的误导。《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版），三十、关于配料表中建立“食品添加剂项”配料表应当如实标示产品所使用的食品添加剂，但不强制要求建立“食品添加剂项”。食品生产经营企业应选择附录B中的任意一种形式标示。第三人如实标示了产品所使用的食品添加剂，符合规定。2.涉案食品的标签经多个检测机构检测合格。第三人向被申请人提供了编号为JXA2**3的涉案食品检测报告，提供了编号为SS2**2的涉案食品检测报告，上述检测报告均对配料表以及其他项目进行了检验，认为符合规定，检验结论为合格。综上，被申请人认为涉案食品配料的标注方式，符合标准规定。被申请人在收到举报后依法开展核查，制作了现场笔录，提取了第三人的营业执照、食品生产许可证、涉案食品出厂检验报告、第三方检验报告等材料，据此作出的《举报不予立案告知书》（善市监投举不立告〔2023〕05***号）并告知申请人，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处理适当、程序合法。二、对申请书中有关问题的说明。1.关于适用依据的问题。申请人认为被申请人适用的《市场监督管理行政处罚程序规定》第19条是应当立案，而非不予立案，因此适用规章依据错误。被申请人认为，《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款第（一）项规定：经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；被申请人认为涉案食品标签标注符合《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）的规定，没有证据表明第三人存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为，表明该情形不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款第（一）项关于立案的要求，故作出不予立案处理，并无不当。2.关于违反法定程序的问题。申请人认为在作出对申请人不利的不予举报奖励的行政决定之前，应告知申请人。被申请人认为，《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定，市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。第三十二条规定，法律、法规、规章规定市场监督管理部门应当将举报处理结果告知举报人或者对举报人实行奖励的，市场监督管理部门应当予以告知或者奖励。本案中，经被申请人查实，第三人违法事实不成立，申请人的举报理由也不成立，故被申请人决定不予立案，被申请人在规定时间内告知举报人不予立案，同时告知其不予奖励，符合《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》有关告知处理结果的要求。综上所述，被申请人作出的《举报不予立案告知书》（善市监投举不立告〔2023〕05***号）并告知申请人事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处理适当、程序合法，请复议机关依法予以维持。

被申请人提供了以下证据、依据：

1.《举报不予立案告知书》及电子邮件送达记录；

2.举报材料；

3.现场笔录（2023.4.20）；

4.第三人营业执照；

5.第三人授权委托材料及被授权人身份证明；

6.涉案产品受委托生产商营业执照、生产许可证打印件；

7.涉案食品使用的复合配料照片；

8.第三方检验报告；

9.第三人提供的说明函；

10.不予立案审批表、案件来源登记表；

11.《市场监督管理行政处罚程序规定》节选

12.《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》节选；

13.《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）；

14.《预包装食品标签通则问答（修订版）》（GB7718-2011）。

第三人答复称：食品标签是向消费者传递产品信息的载体。做好预包装食品标签管理，既是维护消费者权益，保障行业健康发展的有效手段，也是实现食品安全科学管理的需求。申请人的投诉毫无理由，根据如下：1.原料巧克力味花蓓丝的生产商按GB7718要求按递减顺序标注配料并建立食品添加剂项为合规；2.原料巧克力味花蓓丝按要求展开为合规；3.直接引用该原料及其配料表作为第三人产品的一种配料为合规，法无禁止即可为；4.第三人按要求建立了食品添加剂项为合规；其他食品添加剂项不算第三人配料表中的真正食品添加剂项；直接引用原料的配料表符合要求（其中含食品添加剂项，为原料配料的一部分，是作为原料整体的一部分）；5.如若，强拆分原料中食品添加剂项，可能存在不能按顺序进行排列的错误情况（无法知晓原料配比），将对消费者进行误导，于理不合；6.根据所有第三方检测公司检测结果均为合格，未对原料的食品添加剂项作出不符合的判定，包括华测、上海实力可、九安检测、嘉兴海关综合技术服务中心、浙江省检验检疫科学技术研究院、中国检验认证集团湖南公司等检测公司；7.第三方检测公司的标签合格报告具备一定的公信力，可作为判定条件使用。

第三人提供了以下证据：

1.浙江某某食品有限公司营业执照、生产许可证扫描件；

2某某曲奇-巧克力风味（新版盒装）96g配料占比表；

3.案涉产品标签照片；

4.检测报告（SS2**2）、检验报告（JXA2**3）、检测报告（SS2**7）；

5.关于改变食品添加剂标示形式的说明。

经审理查明：2023年3月26日，被申请人嘉善县市场监督管理局收到申请人邓某某的举报材料。申请人称嘉兴某某食品有限公司委托浙江某某食品有限公司2022年11月21日生产96克/盒某某曲奇（巧克力味）标签标注“配料：……巧克力味花蓓丝[水，麦芽糖（食用玉米淀粉，水），精炼植物油，白砂糖，食品添加剂（羟丙基二淀粉磷酸酯，刺槐豆胶，山梨酸钾，乳酸）……]……食品添加剂[复配膨松剂（碳酸钙、焦磷酸二氢二钠、碳酸氢钠、磷酸二氢钙、淀粉）]”（条形码：6**4）（包括但不限于此时间），根据《卫生部关于<预包装食品标签通则 （GB7718-2011）>问答（修订）》六十五“关于标准附录B食品生产者在配料表中标示食品添加剂时，必须从附录B中选择一种标示形式……”的规定，上述食品配料中巧克力味花蓓丝带入的羟丙基二淀粉磷酸酯等食品添加剂，系某某曲奇（巧克力味）非直接使用的食品添加剂，而复配膨松剂食品添加剂系某某曲奇（巧克力味）直接使用的食品添加剂，由此可见，该食品直接使用的食品添加剂和非直接使用的食品添加剂均在食品添加剂项中标注，不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》附录B.4.1“直接使用的食品添加剂应在食品添加剂项中标注……非直接使用的食品添加剂不在食品添加剂项中标注”的规定。经审批，被申请人延长核查期限，于2023年4月20日，被申请人对第三人嘉兴某某食品有限公司进行现场检查，提取了第三人的营业执照、受托生产商浙江某某食品有限公司的营业执照及食品生产许可证、涉案食品出厂检验报告、第三方检验报告等材料。申请人举报的案涉产品某某曲奇（巧克力味、96克/盒）委托方为第三人嘉兴某某食品有限公司，受托方为浙江某某食品有限公司，案涉产品标签标注配料为“牛奶蛋羹味糕点馅[精炼植物油，食品添加剂（山梨糖醇液，微晶纤维素，聚甘油脂肪酸脂，甘油，卡拉胶，β-胡萝卜素），白砂糖，水，水磨糯米粉（糯米，水），乳粉，全脂加糖炼乳，50%加糖蛋黄液（鸡蛋、白砂糖），乳清蛋白粉，鸡蛋蛋白粉，食品用香精]，小麦粉，黄油，白砂糖，食用油脂制品，巧克力味花蓓丝[水，麦芽糖（食用玉米淀粉，水），精炼植物油，白砂糖，食品添加剂（羟丙基二淀粉磷酸酯，刺槐豆胶，山梨酸钾，乳酸）乳清蛋白粉，可可粉，可可液块，黑可可粉，低筋小麦粉，食品用香精]，代可可脂黑巧克力豆（>3.5%），可可粉（>1.5%），全蛋液，蛋黄液，食用盐，食品添加剂[复配膨松剂（碳酸钙、焦磷酸二氢二钠、碳酸氢钠、磷酸二氢钙、淀粉）]”。案涉食品所用配料食品用含油脂馅料“耐烘西点酱（牛奶蛋羹味）N”配料表标注“精炼植物油，食品添加剂[甜味剂（山梨糖醇液），抗结剂（460i），复配乳化剂（475，422，水），增稠剂（407），着色剂（β-胡萝卜素），白砂糖，水，水磨糯米粉（糯米，水），乳粉，全脂加糖炼乳，50%加糖蛋黄液（鸡蛋、白砂糖），乳清蛋白粉，鸡蛋蛋白粉，食品用香精”。案涉食品所用配料食品用含油脂馅料“配料花蓓丝（巧克力味）N”配料表标注“水，麦芽糖（食用玉米淀粉，水），精炼植物油，白砂糖，食品添加剂[增稠剂（1442，410），防腐剂（山梨酸钾），酸度调节剂（270）]，乳清蛋白粉，可可粉，可可液块，黑可可粉，低筋小麦粉，食品用香精”。经调查后，被申请人认为涉案食品配料的标注方式符合标准规定，申请人举报事实不成立，于2023年5月8日作出不予立案处理。2023年5月9日，被申请人向申请人送达了《举报不予立案告知书》（善市监举不立告〔2023〕05**1号）。申请人不服，引发本案争议。

本机关认为：一、根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第八条规定：“县级、设区的市级市场监督管理部门依职权管辖本辖区内发生的行政处罚案件。法律、法规、规章规定由省级以上市场监督管理部门管辖的，从其规定。”被申请人嘉善县市场监督管理局对申请人邓某某举报第三人嘉兴某某食品有限公司商品标签不符合规定的行为具有调查处理的法定职责。本案被申请人在收到申请人的举报后，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》《市场监督管理行政处罚程序规定》等相关规定，通过现场检查、提取相关证据材料等方式进行了调查核实，并在规定时间内将不予立案决定、不予奖励的处理结果告知申请人，履行了法定职责。

二、案涉食品标签符合规定，被申请人作出不予立案、不予奖励处理符合规定。根据《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.3.1.3“如果某种配料是由两种或两种以上的其他配料构成的复合配料（不包括复合食品添加剂），应在配料表中标示复合配料的名称，随后将复合配料的原始配料在括号内按加入量的递减顺序标示。”本案中，案涉食品标签中将复合配料耐烘西点酱（牛奶蛋羹味）N”、“花蓓丝（巧克力味）N”的原始配料（包括食品添加剂）在括号内按加入量的递减顺序在案涉食品在配料中进行标注，符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.3.1.3规定。案涉食品标签中添加剂部分标示该食品直接使用的食品添加剂，符合《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）附录B食品添加剂在配料表中的标示形式规定。第三人违法事实不成立，不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》应予立案的情形，被申请人对申请人的举报作出不予立案处理，不予奖励处理，并无不当。

综上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人嘉善县市场监督管理局作出的善市监举不立告〔2023〕05**1号举报不予立案告知。

申请人、第三人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

嘉善县人民政府

二○二三年七月十二日